Ошибки структуры нормативного акта

ВАЛЕНТИНА ГУЛИДОВА, председатель муниципального комитета Сибирцевского городского поселения Приморского края

А. С. ПИГОЛКИН

ОФОРМЛЕНИЕ
ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
(ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА)

При публикации настоящего материала в нашем журнале
редакция исходит из того, что к нормотворчеству в муниципальном образовании
применимы все требования и рекомендации, содержащиеся в материале
относительно законодательного процесса в субъектах РФ.

§ 1. Общие положения

Соблюдение требований законодательной техники, представляющей собой систему основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) подготовки проектов нормативных актов, — обязательная предпосылка высокого качества законов, их полноты, непротиворечивости.

Недоучет правил законодательной техники приводит к издержкам и ошибкам в юридической деятельности. Технико-юридические правила правотворчества вырабатывались мировым сообществом. Их неуклонное соблюдение — необходимое условие внедрения четких юридических начал в рыночные отношения, развития демократии, упорядочения межнациональных отношений и формирования правового государства.

Принятие субъектами Российской Федерации качественных законов и иных нормативных актов, способных реально и эффективно влиять на различные сферы жизни регионов, в значительной степени зависит от «технологии» составления проектов, от последовательного использования апробированных практикой правил законодательной техники. Высокий уровень техники оформления проектов, ясность и четкость изложения законов являются необходимой предпосылкой эффективности принимаемых актов, системности законодательства, эффективным средством ликвидации пробелов и противоречий в действующей правовой системе, что необходимо для установления строгого режима законности в стране. Следует вспомнить слова российского реформатора Петра I: «Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю — в назидание потомкам».

Правотворческими органами субъектов Российской Федерации уделяется значительное внимание юридической форме принимаемых нормативных решений, их доступности, точности и компактности. Более четкими и единообразными стали структура законодательных актов, их стиль изложения. Следует отметить также особое внимание к точности и ясности языка, единообразию терминологий, улучшению стиля изложения нормативных предписаний. Упорядочивается практика отмены старых актов, внесения в них необходимых изменений.

Но позитивные процессы лишь явственнее высвечивают недостатки современной правотворческой практики, отрицательно влияющие на качество принимаемых нормативных актов и эффективность их действия. Такие недостатки могут быть вызваны как не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых актов, так и недостаточным вниманием к их юридической форме и способны привести к существенной рассогласованности всей системы российского законодательства, его отставанию от нужд времени.

Ошибок по содержанию и форме изложения нормативных актов пока еще довольно много. Объясняется это во многом недостаточным опытом разработчиков проектов. Ведь интенсивная правоподготовительная работа во многих регионах только началась.

Нередко еще в правотворческие органы направляются недостаточно технически отработанные проекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и пробелы. Не все готовящиеся нормативные акты унифицированы по структуре и стилю изложения, связываются с действующим законодательством, не всегда выдерживается единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, внесения в них изменений, если они противоречат новым актам. Многие недавно принятые в регионах законы страдают излишней декларативностью предписаний, отсутствием в ряде случаев тщательно отработанного механизма действия его норм и обеспечения их реализации, что зачастую отрицательно сказывается на применении закона.

Бурные темпы правотворческой деятельности, усиление ее плановых основ, увеличение общего объема нормативного «хозяйства» регионов существенно повышают требования к единообразию оформления законопроектов, к унификации их рубрикации, терминологии, стиля, использованию однотипных формулировок, конструкций и т. д. Работы по автоматизации справочно-информационной службы в области законодательства также предъявляют повышенные требования к оформлению перечней и рубрик законов, к унификации их обязательных реквизитов, применяемой терминологии и т. д.

Основные требования (принципы) законодательной техники.

Нормативный акт — это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни, а именно — быть властным регулятором общественных отношений, человеческого поведения, четко определять юридические гарантии свободы личности, права и обязанности граждан, их объединений, органов, предприятий, фирм и других субъектов права, устанавливать меры, обеспечивающие исполнение правовых предписаний. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) законодательной техники, которые должны быть положены в основу правоподготовительной деятельности.

Правила законодательной техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь нет общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила законодательной техники объединяются общей основной, сквозной идеей — создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения нормативных актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений. Исходя из этого можно сформулировать основные, наиболее общие принципы (требования), которые должны быть положены в основу работы над внешней формой готовящихся проектов:

1. Точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона.

Достижение наибольшего соответствия между идеей, мыслью законодателя и воплощением этой идеи в нормативной формуле — требование, непосредственно исходящее из специфики права как регулятора общественных отношений. Закон содержит обязательный эталон поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий и терминов может привести к неправильному пониманию и применению закона, к возможности отхода от его буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на судьбы людей, производственную деятельность, работу законодательных, исполнительных и судебных органов.

Недостаточно четкая статья закона или даже слово могут вызвать серию юридических ошибок и серьезные политические последствия. Достаточно вспомнить довольно часто встречающиеся, к сожалению, формулировки типа «как правило», «обычно», дающие возможности практически не исполнять закон, произвольно им жонглировать. В ст. 52 Устава Кемеровской области говорится об обеспечении национальным культурным центрам, национальным обществам и землячествам возможности участия в работе Законодательного Собрания, органов исполнительной власти области при рассмотрении вопросов развития национальных отношений в области. Однако из Устава не ясно, в чем конкретно эта возможность заключается — в участии в заседаниях с правом решающего или только совещательного голоса либо в иных формах. В Уставе Краснодарского края, в Законе Республики Саха (Якутия) «Об общественных объединениях» и ряде других актов субъектов Российской Федерации используется термин «совершеннолетние граждане», хотя из закона не ясно, с какого возраста это совершеннолетие наступает.

2. Ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие.

Нормативный акт должен быть ясен для широких слоев населения, ведь запрещено отговариваться названием или непониманием норм. Доступность юридической формулы — необходимое условие укрепления законности, внедрения четких юридических начал во все сферы жизни, повышения авторитета права. Неясная норма не дает полного представления о правах и обязанностях граждан, ведет к ненужной трате времени на запросы и толкование, приводит к спорам и ошибкам. Приведем примеры. Непонятен до конца такой примененный в Уставе Кемеровской области термин, как «иные национальные территории (кроме национальных административно-территориальных единиц) — национальные районы, национальные поселки, национальные сельские поселения» (ст. 49, 50, 51). Недостаточно ясны без дополнительного толкования такие употребляемые в правовых актах регионов термины, как общефедеральные органы, административные границы, политические должности и др.

Требование простоты изложения нормативного акта не должно, однако, наносить ущерб полноте, точности и глубине формулирования законодательных положений, приводить к нарочитому упрощенчеству и примитивизму. Многие регулируемые правом отношения достаточно сложны, и это не может не отразиться на стиле изложения соответствующих норм. Юриспруденция оперирует сложными, многогранными и специфическими понятиями техники, медицины и других специальных отраслей знания с их особой терминологией.

Уровень простоты и доступности языка нормативного акта зависит от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на строителей, работников здравоохранения, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения нормативного акта и просто его уразумения многие вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи сведущих лиц, то этот акт вряд ли будет эффективен и авторитетен.

В век технического прогресса, усложнения социальных связей значительно ускоряется темп общественной жизни, растет поток информации. Она уплотняется и специализируется, углубляется ее дифференциация. Эти процессы прямо отражаются и на юридической информации. Происходит все большая специализация правового регулирования, углубляется регламентация ряда особых сфер жизни (медицина, техника, экология и др.). Очевидно, что чем более специализирован объект правового регулирования, тем более специальными могут быть язык и терминология соответствующих нормативных решений.

3. Полнота регулирования соответствующей сферы отношений.

Если в процессе исполнения нормативного акта обнаруживается ряд вопросов, на которые он не дает исчерпывающий ответ, если акт фрагментарен и отрывочен, не предусмотрен механизм его реализации, то о его эффективности не может быть и речи.

Чтобы обеспечить полноту регулирования, следует предусмотреть в проекте положения (если они не вытекают из действующего законодательства), без которых будущее регулирование не сможет быть достаточно эффективным. Это касается в первую очередь норм, предусматривающих исполнение будущих предписаний, механизм их действия, меры поощрения, а также и ответственности, юридические санкции. Без них правовое решение будет мертворожденным, превратится в простую декларацию.

4. Конкретность регулирования, борьба с декларативностью нормативных актов.

Эффективным и действенным инструментом преобразования жизни служит лишь тот акт, который точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, четко формулирует меры их обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры). Лозунговый стиль превращает закон в пустую декларацию, никого ни к чему не обязывающий призыв, дает возможность произвольно его толковать и применять. Между тем декларативные термины и выражения, положения чисто социологического плана нередко встречаются в недавно принятых нормативных актах регионов. Часто еще используются такие термины, как «общественное благо», «доверенные лица народа» и т. п.

5. Использование апробированных, устоявшихся терминов и выражений, имеющих широкое хождение.

Неудачные фразы и обороты, мало распространенные термины ослабляют регулирующую роль права, авторитет и социальную ценность закона. Представляются неудачными, например, такие термины, как «сельскохозяйственный пал» (имеется в виду разведение огня), «сброс сточных вод на рельеф местности», использованные в Законе Республики Саха (Якутия) «Об административной ответственности за экологические правонарушения». Выражение «литературная и творческая деятельность» (ст. 26 Закона Республики Саха (Якутия) «О государственной службе») наводит на мысль, что занятие литературой — это не творческая деятельность.

6. Максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул.

Чрезмерно обширный, громоздкий текст, наличие ненужных деталей ограничивают возможности эффективного воздействия права на общественные отношения, затрудняют ориентирование в законодательстве, создание автоматизированных поисковых систем. Очевидно, что требование экономичности касается не законодательных идей, сути юридических предписаний, а их словесного оформления, не содержания, а формы права. Краткость в правотворчестве — это оптимальная экономичность изложения мысли законодателя при сохранении полноты ее содержания. Эти требования не должны влиять на объем информации, заложенной в нормативном акте.

Иногда при составлении того или иного литературного произведения намеренно допускают избыточность информации (повторение наиболее значимых мест, подчеркивание главных мыслей и т. д.) с тем, чтобы сделать текст более ясным и доходчивым. Для законодательного текста это излишне. В нем все важно, все значимо и требование его понятности должно выполняться не за счет повторений, а за счет точности юридических понятий и конструкций при лаконичности изложения мысли законодателя и оптимальной структуре акта.

Требование экономичности в законодательстве имеет и другой аспект — это минимум актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, его учета и систематизации.

Нынешний бум законотворчества приводит к тому, что наряду с крупными основополагающими нормативными актами готовятся и принимаются сравнительно мелкие, по узким вопросам. Тенденция мелкотемья нормативных актов приводит к существенному «затовариванию» законодательного «хозяйства», его громоздкости, дублированию одних и тех же норм, расхождениям, несогласованности и пробелам действующего регулирования в регионах. Борьба с «перепроизводством» нормативных актов, их укрупнение и объединение приобретают все более актуальное значение. Нужны единые по целям и содержанию крупные акты, входящие в качестве составных частей, блоков в единую, внутренне согласованную систему законодательства.

7. Системное построение права, т. е. цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей правовой системы, логическая последовательность изложения мысли законодателя.

Этот принцип предполагает гармоничное согласование всех норм актов, входящих в качестве составных частей в общую систему права и выполняющих в ней взаимодополняемые функции (в частности, регулятивных и охранительных предписаний). Сюда входят и установление правильного соотношения между действующими и вновь принимаемыми актами, и четкая взаимосвязь общих и специальных норм, актов высшей и низшей юридической силы и т. д.

Новый акт должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими нормативными решениями, исключать противоречия и повторения. Если предусматривается иное регулирование по сравнению с действующим, то в него должны быть внесены соответствующие коррективы: отмена противоречащих новому акту старых актов и их частей, внесение в них соответствующих изменений (см. об этом подробнее § 4). Издание новых норм без учета предшествующего законодательства недопустимо.

8. Унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний.

Этот принцип предполагает использование одинаковых реквизитов актов, стереотипной структуры, единых терминологии, юридических конструкций и формулировок, унифицированного языка. Унифицированность, стандартизированность юридических формул, способов их изложения и построения — необходимое качество законодательства, непосредственно исходящее из такого свойства права, как его формальная определенность, а также из необходимости точности и четкости изложения мысли законодателя. Разнобой реквизитов и рубрик нормативных актов, отсутствие их стереотипной структуры, единого стиля изложения, несовпадение в разных актах нумерации статей, пунктов и их подразделений, формул отмены и изменения актов и их частей затрудняют использование законодательства. Так, в ст. 95 Устава Челябинской области говорится о возбуждении в установленном порядке отзыва депутата областного Совета и о возбуждении в установленном порядке процедуры отзыва главы областной администрации. Как видно, во второй части данного предписания присутствует слово «процедура», что явно противоречит требованию унификации нормативных предписаний. В современных условиях, когда появились возможности автоматизированной обработки нормативных актов, унификация их формы становится еще более актуальной.

Для правотворчества субъектов Российской Федерации требование унификации юридической формы приобретает особое значение. Ведь законодательство каждого из них является органической частью общего правового пространства Российского государства. Уместно, в частности, во избежание неоправданного разнобоя активно использовать при подготовке проектов способы изложения нормативных предписаний, стиль и терминологию федеральных законодательных актов, и в первую очередь Конституции Российской Федерации.

Точное и неуклонное следование всем приведенным принципам в их совокупности может характеризовать нормативный акт как совершенный с технической точки зрения и свидетельствовать о высокой юридической культуре его подготовки и оформления. Отсутствие какого-то из них или чрезмерное увлечение одним требованием за счет другого (например, стремление к краткости изложения за счет его полноты) — это свидетельство технического несовершенства акта

§ 2. Структура нормативного акта

Официальный характер выражения государственной воли в законе, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления закона в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т. д.), четко определенных структурных частей.

Внешние формальные реквизиты нормативного акта.

Эти обязательные элементы нормативного акта, свидетельствующие о его официальном характере, юридической силе, показывают, какой правотворческий орган и когда принял данный акт, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие. К формальным реквизитам нормативных актов, принимаемых правотворческими органами субъектов Российской Федерации, относятся: наименование вида акта (Указ Президента Республики Мордовия, постановление Правительства города Москва и т. п.), указание места и даты принятия. В конституциях и законах республик в составе Российской Федерации, уставах и законах иных субъектов Федерации не указывается орган, их принявший, поскольку презюмируется, что такие акты являются формой непосредственного олицетворения народовластия. Среди формальных реквизитов должна быть также подпись должностного лица, имеющего по закону право подписывать соответствующие акты.

Нужно ли снабжать нормативные акты порядковым номером их издания? Думается, что такая мера, используемая во многих зарубежных странах, вполне оправданна. Актами с номерами удобнее пользоваться, отыскивать их в официальных изданиях и сборниках законодательства.

Заголовок нормативного акта также является внешним формальным реквизитом и составной частью поискового образа документа. Заголовок обозначает предмет регулирования акта, во многом определяет сферу его действия, выбор необходимого нормативного материала, является начальным этапом ознакомления с содержанием правового акта, важным инструментом учета и систематизации законодательства.

Заголовок в принципе не носит и не должен носить нормативного характера, однако он имеет определенное ориентирующее значение для отыскания, учета и систематизации юридических предписаний. А иногда он оказывает неоценимую услугу и для правильного толкования отдельных неясных положений, так как обычно довольно четко обозначает сферу действия соответствующего акта.

В истории законодательства известны различные способы формулирования заголовков. Иногда законы назывались по органам, их издавшим (магистраты в Древнем Риме), по именам их создателей (законы Хаммурапи, Солона и т. д.). В США законы иногда называют по имени лиц, предложивших проект закона (закон Шермана, Клейтона, Тафта-Хартли). Однако чаще всего (а в нашей стране исключительно) заголовки обозначают предмет регулирования акта, его содержание, что наиболее удобно для пользования актом, его нахождения, ссылок на него.

В принципе все нормативные акты должны иметь заголовки, это является незыблемым правилом правотворчества. Нецелесообразно обозначать законы теми или иными номерами или другими способами кроме указания на предмет их регулирования.

Заголовок должен точно, четко и правильно отражать предмет акта с тем расчетом, чтобы исполнители могли по названию акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать. Заголовок должен быть максимально информационно насыщен, содержать главные понятия нормативного акта, так как по заголовку в первую очередь осуществляется информационный поиск. Неточность, многословие заголовка, недостаточность отражения в нем предмета акта способны привести к неясностям и ошибкам на практике. Тщательное редактирование заголовков, устранение лишних слов, неудачных терминов и выражений — необходимые условия высокого качества проекта.

Преамбула нормативного акта.

Введение (преамбула) — самостоятельная органическая часть акта, служащая важным дополнением к его основной, нормативной части. Она не разделена на отдельные статьи и, определяя цели и задачи издания акта, характеризуя социально-политическую обстановку, которая побудила его издать, объединяет все предписания акта единой идеей, общей политической и правовой основой, целевой направленностью.

Преамбула помогает полнее и глубже понять социально-политическое значение и необходимость издаваемых актов, заостряет внимание на актуальных вопросах правового регулирования, мобилизует исполнителей на неуклонное осуществление сформулированных в ней предписаний. Поэтому представляется целесообразным чаще снабжать ею нормативные, и в первую очередь законодательные, акты, особенно в тех случаях, когда акт касается широкого круга субъектов права, имеет наиболее важное, принципиальное значение для соответствующего региона. Особенно важна преамбула в актах, непосредственно обращенных к гражданам, общественным объединениям, широкому кругу предприятий, фирм, кооперативов. Вполне закономерно, что практически во всех конституциях республик, уставах иных субъектов Федерации, а также в значительном числе иных законодательных актов регионов имеется развернутая преамбула.

В преамбуле не должны помещаться самостоятельные нормативные предписания. Они служат для правильного и глубокого понимания целей и социального значения нормативного акта, но не для непосредственного его применения к конкретным случаям. Не должно быть в преамбуле и общих, мало к чему обязывающих требований о совершенствовании работы, усилении требовательности к исполнителям, повышении ответственности за выполнение намеченных актом мер. Нецелесообразно также, чтобы во вступительной части упоминались другие акты, подлежащие отмене или изменению в связи с изданием данного акта. Требование не помещать в преамбуле нормативные положения относится также к легальным дефинициям, формулировкам о предмете регулирования нормативного акта, положениям о том, каких отношений он касается, которые, как известно, являются своеобразным видом нормативных предписаний. Правило об отсутствии в преамбуле нормативных предписаний подтверждается и тем, что она обычно не является объектом поиска в автоматизированных системах по законодательству.

Между тем практика помещения в преамбуле нормативных предписаний довольно широко распространена в правотворческой деятельности регионов. Так, в преамбуле Закона о языках народов Республики Татарстан указывается, что в Республике Татарстан недопустимы вражда и пренебрежение к любому языку, запрещается любая дискриминация по языковому принципу, включая запреты и ограничения по профессиям. В преамбуле Закона о языках в Тувинской АССР говорится о праве гражданина на свободный выбор языка общения. Очевидно, что эти положения имеют четко выраженный нормативный характер и их лучше было бы поместить в основной текст законов в качестве отдельных статей.

В преамбуле Устава Пермской области говорится о признании и гарантированности всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и другими международно-правовыми актами, признанными Российской Федерацией. А в преамбуле Устава Ленинградской области приводятся некоторые принципиальные положения из Конституции Российской Федерации. Таким положениям, как представляется, не место в преамбуле закона.

Означает ли все сказанное, что преамбула нормативного акта вообще не имеет никакого регулирующего значения, а содержит лишь разъяснительные положения? Думается, что нет. Устанавливая цели и задачи, которые стоят перед законом, преамбула официально констатирует эти положения, провозглашает их от имени государственной власти и тем самым обязывает исполнителей иметь их всегда в виду при правоприменении. Изложенные в преамбуле мотивы пронизывают собой содержание установленных норм и должны всегда учитываться при их применении.

Таким образом, положения преамбулы имеют определенное нормативно-регулирующее значение, воздействуя на общественные отношения не прямо, а посредством предписаний, сформулированных в статьях (пунктах) нормативного акта. Такие положения входят во внутреннюю ткань правового регулирования, представляют собой неотъемлемый, внутренне присущий ему элемент, его составную часть. Нормативно-регулирующий характер преамбулы проявляется в том, что ее положения являются мерилом толкования и применения соответствующих актов в целом и отдельных их предписаний. Большое значение имеет преамбула также при решении дел на основе аналогии права.

Рубрикация нормативного акта.

Если акт представляет собой объемный и сложный по своему построению документ, он обычно делится на части, разделы, главы, подразделы и т. д. Внутренняя рубрикация нормативных актов опирается на материальные основания — деление регулируемых правом общественных отношений на определенные сферы в зависимости от их характера и содержания и отражает (во всяком случае должна отражать) внутреннюю структуру соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства, правового института. Чем ближе структура нормативного акта к системе законодательства, тем удачнее она, тем эффективнее служит делу упорядочения общественных отношений в регионе.

Как и заголовок, структура закона является источником информации о его содержании. Разделение на рубрики, их наименования помогают глубже уяснять нормативные предписания, определять связи между ними. Рубрикация упрощает пользование актом, его систематизацию, производство ссылок, помогает быстро ориентироваться в нормативном материале, улучшает внутреннее построение акта.

Довольно пестрая картина рубрик законодательных актов наблюдается в зарубежных государствах. В числе рубрик называются параграфы, главы, разделы, титулы, книги, причем для крупных актов используется двухступенчатое и даже трехступенчатое деление — например, разделение акта на части (титулы, книги), которые делятся на разделы, а они в свою очередь — на главы (параграфы).

Практика использования рубрик в российском законе — как в федеральном, так и в региональном — в принципе не устоялась и во многом противоречива. Обычно принимаемые законы при одноступенчатой их структуре делятся на главы, а иногда на разделы. Подразделения некоторых законов и иных нормативных актов не имеют наименований «глава», «раздел», а лишь снабжаются заголовками и римскими цифрами. Таков, например, Закон «О контрольном комитете Верховного Совета Республики Саха (Якутия)». Подобные технические недоработки в определенной степени снижают уровень юридической культуры принимаемых актов. Следует упорядочить употребление рубрик нормативных актов.

В практике правотворчества российских регионов встречаются, хотя и не так часто, акты, имеющие многоуровневые подразделения. Обычно они делятся на разделы, а разделы в свою очередь — на главы. Это имеет место при принятии конституций республик в составе Российской Федерации. Ряд конституций республик делится лишь на главы (Бурятия, Дагестан). Однако в большинстве республик конституции имеют двойную систему рубрик — они делятся на разделы, а разделы — на главы (Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Северная Осетия — Алания и др.). Подобная рубрикация вполне оправдана для таких социально значимых и крупных по объему актов, какими являются республиканские конституции.

В некоторых конституциях республик имеется тройная система рубрикации. Так, в Конституции Республики Ингушетия входящие в разделы главы делятся на самостоятельные подразделения, имеющие предметные заголовки без нумерации. В Конституции Республики Башкортостан также имеется тройная рубрикация. Представляется, что такая практика имеет ряд преимуществ — она помогает быстро находить необходимые нормы, успешно их толковать и систематизировать, способствует четкости и легкой обозримости актов.

Лишь один закон конституционного характера — Степное Уложение Калмыкии не имеет внутреннего деления и представляет собой единый текст, разделяемый лишь на статьи. Между тем это достаточно обширный документ, состоящий из 44 статей и 6 пунктов заключительных и переходных положений, которыми регулируются разнообразные и четко отделимые друг от друга комплексы отношений. При этом многие статьи Уложения весьма значительны по объему и распадаются на многие самостоятельные части (см. ст. 26, 28, 29, 30 и др.). Поэтому едва ли можно признать такую структуру удачной.

Рубрикация уставов у субъектов Российской Федерации также достаточно разнообразна. Многие уставы делятся только на главы, другие — на разделы и главы.

Имеется двойная нумерация и в ряде обычных законов, принимаемых в регионах. Так, Закон Республики Саха (Якутия) «О нотариате» делится на разделы, а разделы — на главы. Для четкости и легкой обозримости нормативных актов, облегчения их использования предпочтительна двойная рубрикация регулирующих обширные сферы отношений и значительных по объему нормативных актов.

Для упорядочения и унификации употребления рубрик в нормативных актах уместно ввести следующие основные подразделения по восходящим ступеням: статья (пункт), глава, раздел (подраздел), часть. Более высшую ступень деления возможно употреблять лишь тогда, когда использована низшая. Например, не следует употреблять рубрику «раздел», если в акте нет глав, если же в нем нет глав и объединяющих их разделов, то не стоит использовать рубрику «часть».

При наличии рубрик в нормативном акте представляется необходимым для упрощения ориентировки в нем формулировать заголовки соответствующих глав, разделов, частей. К ним должны быть предъявлены те же требования, что и к заголовку всего акта. Целесообразно также, чтобы все рубрики нормативного акта соответствующим образом нумеровались, причем цифровые обозначения каждой ступени рубрикации были различными (например, часть может нумероваться римскими цифрами, раздел — арабскими, набранными жирным, курсивом, глава — арабскими, набранными полужирным, курсивом или со скобкой). Установление такого правила облегчило бы ссылки на отдельные части нормативного акта, внесло бы в его структуру необходимые точность и единообразие.

Важно добиваться достаточной четкости, логической связи и предметной определенности при распределении нормативного материала по отдельным рубрикам. Едва ли целесообразно, например, помещать в конституции нормы, определяющие основные права и обязанности человека и гражданина, в нескольких самостоятельных главах, как это делается в конституциях некоторых республик (Башкортостан, Татарстан, Тыва). Едва ли оправдано помещение в Конституции Республики Тыва наряду с разделом о правах личности также главы об основах социальной защиты граждан. Ведь практически предмет регулирования этих глав один и тот же.

При подготовке и принятии любого нормативного акта законодатель всегда стремится к тому, чтобы наиболее общие принципиальные моменты регулирования, нормы, имеющие отношение ко всем сторонам и аспектам рассматриваемого вопроса и подлежащие учету при применении конкретных норм, поместить в начале акта, в числе его первых положений. Так формируется первая часть акта, которая обычно называется «общие положения», «основные принципы», «общие предписания» и т. п. Во многих наиболее значительных кодификационных актах (обычно это кодексы) она традиционно называется «общая часть» (в отличие от «особенной части»). При многозвенной структуре акта такие общие положения могут быть в каждой его крупной рубрике.

Формулирование общих положений обеспечивает разумную компактность, краткость изложения нормативного материала, ликвидирует неоправданные повторения, а также, что самое главное, обеспечивает взаимосвязь помещенных в нормативный акт предписаний между собой, их логически увязанное системное расположение. Наличие тщательно разработанных и удачно сформулированных общих положений способствует стройности и логической последовательности изложения, помогает исполнителю быстро определять предмет, цель и сферу действия акта.

Общие положения нормативного акта приобретают в современных условиях еще большее значение. Все увеличивающийся массив нормативных актов в стране с неизбежностью требует усиления внимания к совместимости актов, их взаимоувязке и координации. И в этом отношении неоценимую пользу приносят опять же общие положения, в которых формулируются принципиальные предписания во многих случаях не только для данного акта, но и для всех норм соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства, правового института.

В последнее время законодатель все больше использует так называемые нетипичные формы изложения нормативных предписаний: схемы, таблицы, карты, чертежи и т. д. Наиболее часто они помещаются в ведомственных актах, много их в президентских, правительственных решениях, актах глав администраций. Используются они, хотя и в меньшей степени, в законах, в том числе и в недавно принятых. При этом такого рода предписания помещаются обычно не в приложениях, что было характерно для прошлых лет, а непосредственно в основном тексте акта. Думается, что это целесообразно, так как при этом внимание исполнителей не распыляется и, главное, придается равноценность таких предписаний по сравнению с другими.

Статья (пункт) — основная структурная единица нормативного акта.

В российском правотворчестве отсутствует практика оформления нормативного акта сплошным текстом. Он традиционно делится на статьи (пункты), представляющие собой его основные ячейки, клеточки. Такое деление четко обозначает одно правовое предписание или гнездо тесно связанных между собой предписаний, облегчает толкование и применение акта, производство ссылок на отдельные его части, учет законодательства, составление разного рода собраний нормативных актов.

Особое положение закона в общей системе нормативных актов определяет то обстоятельство, что он делится на статьи, в то время как другие нормативные акты — на пункты. Такое различие имеет не только чисто техническое значение. Законодатель исходит из того, что акты, которые должны делиться на статьи, в своей основе наиболее стабильны и касаются более важных вопросов, в то время как акты, состоящие из пунктов, носят более оперативный характер, чаще подвержены изменениям, регулируют менее значимые отношения.

В статье (пункте) формулируется главное в нормативном акте — юридические нормы, т. е. государственно-властные веления, обязательные для исполнения предписания. Представляется в принципе неудачным, когда непосредственно в статьях (пунктах) акта законодатель формулирует призывы и пожелания, мотивы и цели издания тех или иных норм, отмечает неудовлетворительное положение дел по тому или иному вопросу, приводит примеры неправильной практики, объясняет ее причины. Место таких положений обычно в преамбуле нормативного акта.

Заголовки статей улучшают структуру закона, облегчают нахождение нужных норм, их толкование и сопоставление друг с другом, помогают эффективной пропаганде права. Кроме того, необходимость дать наименование статьи дисциплинирует составителя проекта, побуждая его включать в статью нормативные положения только по одному вопросу, не распылять материал, четко и логично его располагать. Отсутствие заголовков статей — значительный недостаток техники составления законопроекта, который, к сожалению, еще встречается в современной законотворческой практике субъектов Российской Федерации.

Как известно, во всех конституциях республик заголовки статей отсутствуют. Это связано в первую очередь с тем, что и в Конституции Российской Федерации заголовков, к сожалению, также нет. Несколько иное положение в уставах, принимаемых иными субъектами Федерации. В уставах ряда областей и краев заголовки статей имеются (см., например, уставы Иркутской, Свердловской областей. Краснодарского края). К сожалению, в уставах большинства субъектов Федерации таких заголовков нет.

Отсутствует единообразная практика формулирования заголовков статей и в обычных законах. В целом такой разнобой оформления законов характерен для большинства субъектов Федерации. Представляется, что формулирование заголовков статей закона должно быть непременным правилом, которое следовало бы нормативно установить.

Каждая статья (пункт) нормативного акта представляет собой нечто внутренне единое, цельное и выражает законченную мысль в ее полном объеме. Поэтому неоправданно наличие в одной статье (пункте) норм, которые не имеют прямой и непосредственной связи друг с другом и без ущерба для их содержания могут быть сформулированы в разных подразделениях акта. Искусственное уменьшение числа статей (пунктов) в нормативных актах за счет помещения разнородных норм в одном месте создает их громоздкость, порождает трудности для применения и толкования. Кроме того, нарушается основной признак построения отдельной статьи (пункта) — тесная связь и неразрывное единство правовых норм, помещенных в ней. Такой способ неудобен и с точки зрения систематизации законодательства, так как статью (пункт), содержащую несколько разнородных норм, нужно будет помещать в разных разделах или частях систематических сборников в зависимости от содержания и характера каждой нормы. Лучше вдвое большее число статей, писал в свое время известный юрист М. А. Чельцов-Бебутов, лишь бы каждая имела свое индивидуальное лицо, относясь к определенным действиям. (См.: Чельцов-Бебутов М. А. Революционная законность и упрощение уголовного права // Вестник советской юстиции. 1928, №13, с. 372.)

Когда две или несколько норм тесно связаны между собой, взаимно дополняют и обусловливают друг друга и лишь в своей совокупности дают ответ на определенный вопрос, когда одна норма не может быть понята полностью без другой, вполне возможно для удобства пользования и применения помещать их в одной статье (пункте), которая становится как бы гнездом тесно связанных отдельных нормативных предписаний, выступает внешней формой выражения и закрепления первичной их группировки, показателем системности права. Несколько норм (предписаний) в одной статье (пункте) допустимы тогда, когда они при тесной логической связи между собой дополняют и обусловливают друг друга, идут от общего к частному, когда последующие положения уточняют и развивают предыдущие. Статья (пункт) должна быть законченным нормативным положением с самостоятельной и четко выраженной темой, единым содержанием.

Изложение статьи (пункта), содержащей несколько норм, сплошным текстом в принципе нецелесообразно. Обычно каждая норма, которая может применяться отдельно и независимо от других, составляет абзац статьи (пункта). Именно такое четкое построение мы видим в подавляющем большинстве недавно принятых нормативных актов. При этом сама форма статьи (пункта) облегчает выделение каждого предписания.

В последнее время наметилась не совсем оправданная практика формулирования довольно громоздких, значительных по объему статей (пунктов), которые распадаются на ряд частей, содержащих в свою очередь несколько абзацев. Так, ст. 2 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» делится на 10 частей, причем многие из них имеют несколько абзацев. В Сборнике законов и нормативных правовых актов Челябинской области эта статья занимает три страницы и практически могла бы быть сформулирована как отдельная глава Закона. Точно так же в ст. 16 Временного положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области, которая касается составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, имеется 7 частей, причем некоторые части также делятся на отдельные абзацы. Видимо, было бы более целесообразно сформулировать статьи, посвященные отдельно составлению, а также рассмотрению и утверждению бюджетов.

Думается, что такая громоздкость и многоступенчатая градация неоправданны. Объясняется это в первую очередь стремлением сократить число статей (пунктов), сделать нормативный акт более компактным. Но такое стремление к краткости, чисто искусственное уменьшение числа статей (пунктов) чревато довольно значительными издержками. В таком громоздком и утяжеленном материале трудно ориентироваться. Кроме того, довольно неудобно ссылаться на отдельные положения акта при такой многоступенчатой структуре его первичных компонентов (статья, часть, абзац). Но главное — в результате такой практики в одну и ту же статью (пункт) зачастую попадают нормативные положения разного порядка, прямо не связанные друг с другом. Пусть статей (пунктов) в нормативном акте будет больше, но каждая из них будет посвящена одной теме, иметь четко очерченные границы. Такая практика обеспечит большую доступность нормативных положений для понимания и применения, удобства при ссылках, а кроме того, будет дисциплинировать составителей проекта.

В правотворчестве и правоприменении, в научной и публицистической деятельности часто возникает необходимость сослаться на тот или иной абзац (часть) статьи (пункта). Это сделать легче, если части пронумерованы. Если же такой нумерации нет, могут возникнуть серьезные трудности. Ссылка на всю статью (пункт) будет неточна, так как в ней имеются и другие нормы. Ссылка же на отдельный абзац формально не совсем удобна, поскольку никакого внешнего разделения статьи (пункта) на части нет. Обычно суды и другие правоприменительные органы в своих актах именуют отдельные абзацы статьи (пункта) частями в зависимости от места их расположения в статье (пункте) (например, ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 8 и т. д.), хотя формальных оснований для этого нет. Те же неудобства возникают и в правотворчестве, когда необходимо дать ссылку на определенный абзац статьи (пункта), признать его утратившим силу, внести изменения, ввести в статью (пункт) дополнительный абзац. Поэтому желательно в случаях, когда в статье (пункте) нормативного акта отдельные абзацы представляют собой самостоятельные для применения нормы, производить официальное ее разделение на части путем нумерации абзацев арабскими цифрами с точкой. Это дает формальные основания для деления сложных статей (пунктов) на части, улучшает и упрощает их структуру, облегчает толкование нормативных предписаний, ссылки на них. Нумерация абзацев статей (пунктов) также важна в связи с необходимостью создания компьютерных систем учета законодательства и автоматизации выдачи справок по запросам.

Правотворческая практика субъектов Российской Федерации довольно противоречива в этом отношении. Конституции ряда республик (Кабардино-Балкария, Северная Осетия — Алания, Удмуртская) такую нумерацию абзацев статей содержат, однако в большинстве республик она, к сожалению, отсутствует. В Конституции Республики Бурятия в некоторых статьях отдельные их части нумеруются, в других же — нет, что явно нарушает структурное единство этого важного акта.

Что касается нумерации частей статей уставов краев и областей, то в большинстве из них она имеется, в то же время в некоторых из них такая нумерация отсутствует (Ставропольский край, Курганская, Псковская области).

Нумерация частей статей встречается и в некоторых обычных законах, принятых в регионах России, однако, к сожалению, не так часто.

Кроме того, ныне наметилась, как представляется, не совсем удачная практика. Во-первых, есть законы, где нумеруются абзацы не всех статей, а лишь некоторых. Так сформулированы, например, статьи Конституции Республики Кабардино-Балкария. Большинство статей Закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области» содержит нумерацию частей, а в ст. 20 такой нумерации нет, хотя она состоит из 6 отдельных абзацев.

Такая практика создает неоправданную громоздкость статей, дезориентирует исполнителей, создает дополнительные неудобства при ссылках на отдельные абзацы частей статьи. Вот как можно было бы примерно представить такую ссылку: «абз. 2 ч. 3 ст. 5». Такие громоздкие и неудобные конструкции не соответствуют принципам законодательной техники. Они нарушают внутреннюю логическую структуру статьи, четкое распределение ее на части. Если статья (пункт) распадается на абзацы, то желательно каждому абзацу придавать статус части статьи (пункта) и соответствующим образом его нумеровать.

Отдельным структурным элементом статьи (пункта) может быть примечание к ней. Широкое использование примечаний в правотворческой деятельности не оправдывает себя. Они загромождают и запутывают законодательство, ухудшают структуру нормативных актов, рассеивают внимание исполнителей, затрудняют цитирование норм права, создают видимость неравноценности сформулированных в примечании нормативных положений. Поэтому естественно, что в нормативных актах последних лет примечания встречаются очень редко, причем обычно в ведомственных и правительственных актах. В законах же примечаний практически нет.

Основную массу примечаний, которые имеются в действующих нормативных актах, более предпочтительно было бы сформулировать в качестве самостоятельных статей (пунктов) или включить непосредственно в текст той статьи (пункта), к которой относится примечание. И в будущем представляется целесообразным избегать употребления примечаний. Особенно недопустимо, когда к статье (пункту) дается несколько примечаний.

Кроме примечаний в нормативном тексте встречается и такой прием изложения правотворческой мысли, как подстрочные примечания. Известно положение, что в нормативном акте все важно, одинаково значительно. А помещение того или иного законодательного правила в подстрочнике явно говорит о его неравноценном, каком-то дополнительном значении. Поэтому такой прием представляется явно неудачным, не способствующим оптимизации правового регулирования и должен быть исключен из практики правотворчества. Он создает впечатление о явной неравноценности отдельных положений нормативного текста, усложняет структуру акта, утяжеляет изложение. Помещение подстрочных примечаний возможно лишь в процессе систематизации законодательства, подготовке разного рода сборников нормативных актов, когда нужно дать определенные комментарии к тексту.

К сожалению, помещение в законе подстрочных примечаний встречается и ныне. Имеется оно, например, в Законе «О свободе собраний, демонстраций и других публичных мероприятий в Республике Башкортостан». В сноске к этому Закону дается сокращенное наименование выражения «собрания, демонстрации и другие публичные мероприятия». Более целесообразно было бы дать такое сокращенное наименование в скобках после первого упоминания соответствующего выражения в тексте Закона.

Нумерация статей и других подразделений нормативного акта.

Она для удобства пользования и ссылок обычно бывает сквозной для всего акта. Представляется недопустимым отдельно нумеровать статьи (пункты) каждого раздела (главы) акта. Арабские цифры для нумерации более удобны, чем римские, особенно если количество статей (пунктов) велико.

Не менее важна также нумерация глав, разделов и других подразделений нормативного акта. Без нее труднее пользоваться актами, ссылаться на них. Нумерация каждой рубрики также обычно бывает сквозной. Нецелесообразна, например, отдельная нумерация глав каждого раздела. Различные подразделения рубрикации (глава, раздел, часть) желательно нумеровать различными символами (например, арабскими и римскими цифрами, буквами).

Следует ли время от времени менять всю нумерацию нормативного акта, учитывая все произведенные дополнения и исключения его статей (пунктов)? Представляется, что нет, хотя в ряде стран (например, в Румынии) такая практика имеет место. Нумерация должна быть стабильной. С определенным номером статьи (особенно в кодексах) лица, которые с ней часто сталкиваются, обычно связывают представления о ее содержании. Кроме того, такие изменения нумерации пришлось бы проводить довольно часто, так как вновь и вновь накапливались бы новеллы и отмененные положения. Это затруднило бы поиски необходимых статей (пунктов), создало путаницу в применении права и при обобщении практики. Кроме того, при изменении нумерации нужно менять и все ссылки, а это, как известно, сложная работа.

Потребности дальнейшего упорядочения и унификации формы юридических актов, автоматизации их учета и поиска требуют перехода в будущем на единую десятичную нумерацию всех рубрик и частей нормативного акта. Такая единая нумерация способна охватить все уровни структуры акта. Каждая статья (пункт) и даже отдельные ее части (абзацы) могут обозначаться серией цифр, которые отразят номера и соответствующего акта, и его раздела (главы), и статьи (пункта), и отдельных ее частей (абзацев).

В правотворчестве некоторых регионов России такая нумерация активно внедряется. Так, в Челябинской области пункты актов обычно делятся на отдельные части, причем в каждой части дается и номер пункта, к которому она относится, и номер самой части (например, 3.6, 5.2 и т. д.).

Десятичная система необычна для традиционного стиля нормативного акта, внешне выглядит как учетно-регистрационная. Однако она имеет ряд существенных преимуществ (четкость и единообразие обозначений, удобства машинной обработки, легкость внесения дополнений).

(Окончание в следующем номере)

Печатается с сокращениями по:
Проблемы правотворчества субъектов РФ.
Научно-методическое пособие.
Отв. Ред. А. С. Пиголкин.
— М.: Издательство НОРМА, 1998. — 272 с

Данный вид ошибок выражается: в неправильном оформлении реквизитов нормативного правового акта; неверном оформлении сносок и примечаний, а также в их неправильном применении; отсутствии или неправильном указании источников официального опубликования нормативных правовых актов, на которые делаются ссылки в документе; неверной рубрикации составных частей (разделов, глав, пунктов, подпунктов, параграфов и т.д.); расхождение в названиях документов, указанных в основном документе (постановление, решение и т.д.), и их наименованиями, указанными в приложении к основному документу; неправильном написании дат и т.д.

К данному виду ошибок относится также применение в заголовке нормативного правового акта сложных и длинных конструкций, которые затрудняют систематизацию и понимание нормативного акта. Сложность возникает не только при прочтении таких заголовков, но и при ссылке на такой нормативный акт в других нормативных правовых актах, актах применения права, документах, статьях и т.д.

К данному виду ошибок относятся также неоднообразное применение в нормативном акте кавычек: использование кавычек-«лапок» вместо кавычек-«елочек»; неодинаковое написание дат: «01.09.2017» и «1 сентября 2017 г.».

А. С. ПИГОЛКИН

ОФОРМЛЕНИЕ
ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
(ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА)

При публикации настоящего материала в нашем журнале
редакция исходит из того, что к нормотворчеству в муниципальном образовании
применимы все требования и рекомендации, содержащиеся в материале
относительно законодательного процесса в субъектах РФ.

§ 1. Общие положения

Соблюдение требований законодательной техники, представляющей собой систему основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) подготовки проектов нормативных актов, — обязательная предпосылка высокого качества законов, их полноты, непротиворечивости.

Недоучет правил законодательной техники приводит к издержкам и ошибкам в юридической деятельности. Технико-юридические правила правотворчества вырабатывались мировым сообществом. Их неуклонное соблюдение — необходимое условие внедрения четких юридических начал в рыночные отношения, развития демократии, упорядочения межнациональных отношений и формирования правового государства.

Принятие субъектами Российской Федерации качественных законов и иных нормативных актов, способных реально и эффективно влиять на различные сферы жизни регионов, в значительной степени зависит от «технологии» составления проектов, от последовательного использования апробированных практикой правил законодательной техники. Высокий уровень техники оформления проектов, ясность и четкость изложения законов являются необходимой предпосылкой эффективности принимаемых актов, системности законодательства, эффективным средством ликвидации пробелов и противоречий в действующей правовой системе, что необходимо для установления строгого режима законности в стране. Следует вспомнить слова российского реформатора Петра I: «Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю — в назидание потомкам».

Правотворческими органами субъектов Российской Федерации уделяется значительное внимание юридической форме принимаемых нормативных решений, их доступности, точности и компактности. Более четкими и единообразными стали структура законодательных актов, их стиль изложения. Следует отметить также особое внимание к точности и ясности языка, единообразию терминологий, улучшению стиля изложения нормативных предписаний. Упорядочивается практика отмены старых актов, внесения в них необходимых изменений.

Но позитивные процессы лишь явственнее высвечивают недостатки современной правотворческой практики, отрицательно влияющие на качество принимаемых нормативных актов и эффективность их действия. Такие недостатки могут быть вызваны как не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых актов, так и недостаточным вниманием к их юридической форме и способны привести к существенной рассогласованности всей системы российского законодательства, его отставанию от нужд времени.

Ошибок по содержанию и форме изложения нормативных актов пока еще довольно много. Объясняется это во многом недостаточным опытом разработчиков проектов. Ведь интенсивная правоподготовительная работа во многих регионах только началась.

Нередко еще в правотворческие органы направляются недостаточно технически отработанные проекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и пробелы. Не все готовящиеся нормативные акты унифицированы по структуре и стилю изложения, связываются с действующим законодательством, не всегда выдерживается единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, внесения в них изменений, если они противоречат новым актам. Многие недавно принятые в регионах законы страдают излишней декларативностью предписаний, отсутствием в ряде случаев тщательно отработанного механизма действия его норм и обеспечения их реализации, что зачастую отрицательно сказывается на применении закона.

Бурные темпы правотворческой деятельности, усиление ее плановых основ, увеличение общего объема нормативного «хозяйства» регионов существенно повышают требования к единообразию оформления законопроектов, к унификации их рубрикации, терминологии, стиля, использованию однотипных формулировок, конструкций и т. д. Работы по автоматизации справочно-информационной службы в области законодательства также предъявляют повышенные требования к оформлению перечней и рубрик законов, к унификации их обязательных реквизитов, применяемой терминологии и т. д.

Основные требования (принципы) законодательной техники.

Нормативный акт — это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни, а именно — быть властным регулятором общественных отношений, человеческого поведения, четко определять юридические гарантии свободы личности, права и обязанности граждан, их объединений, органов, предприятий, фирм и других субъектов права, устанавливать меры, обеспечивающие исполнение правовых предписаний. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) законодательной техники, которые должны быть положены в основу правоподготовительной деятельности.

Правила законодательной техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь нет общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила законодательной техники объединяются общей основной, сквозной идеей — создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения нормативных актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений. Исходя из этого можно сформулировать основные, наиболее общие принципы (требования), которые должны быть положены в основу работы над внешней формой готовящихся проектов:

1. Точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона.

Достижение наибольшего соответствия между идеей, мыслью законодателя и воплощением этой идеи в нормативной формуле — требование, непосредственно исходящее из специфики права как регулятора общественных отношений. Закон содержит обязательный эталон поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий и терминов может привести к неправильному пониманию и применению закона, к возможности отхода от его буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на судьбы людей, производственную деятельность, работу законодательных, исполнительных и судебных органов.

Недостаточно четкая статья закона или даже слово могут вызвать серию юридических ошибок и серьезные политические последствия. Достаточно вспомнить довольно часто встречающиеся, к сожалению, формулировки типа «как правило», «обычно», дающие возможности практически не исполнять закон, произвольно им жонглировать. В ст. 52 Устава Кемеровской области говорится об обеспечении национальным культурным центрам, национальным обществам и землячествам возможности участия в работе Законодательного Собрания, органов исполнительной власти области при рассмотрении вопросов развития национальных отношений в области. Однако из Устава не ясно, в чем конкретно эта возможность заключается — в участии в заседаниях с правом решающего или только совещательного голоса либо в иных формах. В Уставе Краснодарского края, в Законе Республики Саха (Якутия) «Об общественных объединениях» и ряде других актов субъектов Российской Федерации используется термин «совершеннолетние граждане», хотя из закона не ясно, с какого возраста это совершеннолетие наступает.

2. Ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие.

Нормативный акт должен быть ясен для широких слоев населения, ведь запрещено отговариваться названием или непониманием норм. Доступность юридической формулы — необходимое условие укрепления законности, внедрения четких юридических начал во все сферы жизни, повышения авторитета права. Неясная норма не дает полного представления о правах и обязанностях граждан, ведет к ненужной трате времени на запросы и толкование, приводит к спорам и ошибкам. Приведем примеры. Непонятен до конца такой примененный в Уставе Кемеровской области термин, как «иные национальные территории (кроме национальных административно-территориальных единиц) — национальные районы, национальные поселки, национальные сельские поселения» (ст. 49, 50, 51). Недостаточно ясны без дополнительного толкования такие употребляемые в правовых актах регионов термины, как общефедеральные органы, административные границы, политические должности и др.

Требование простоты изложения нормативного акта не должно, однако, наносить ущерб полноте, точности и глубине формулирования законодательных положений, приводить к нарочитому упрощенчеству и примитивизму. Многие регулируемые правом отношения достаточно сложны, и это не может не отразиться на стиле изложения соответствующих норм. Юриспруденция оперирует сложными, многогранными и специфическими понятиями техники, медицины и других специальных отраслей знания с их особой терминологией.

Уровень простоты и доступности языка нормативного акта зависит от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на строителей, работников здравоохранения, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения нормативного акта и просто его уразумения многие вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи сведущих лиц, то этот акт вряд ли будет эффективен и авторитетен.

В век технического прогресса, усложнения социальных связей значительно ускоряется темп общественной жизни, растет поток информации. Она уплотняется и специализируется, углубляется ее дифференциация. Эти процессы прямо отражаются и на юридической информации. Происходит все большая специализация правового регулирования, углубляется регламентация ряда особых сфер жизни (медицина, техника, экология и др.). Очевидно, что чем более специализирован объект правового регулирования, тем более специальными могут быть язык и терминология соответствующих нормативных решений.

3. Полнота регулирования соответствующей сферы отношений.

Если в процессе исполнения нормативного акта обнаруживается ряд вопросов, на которые он не дает исчерпывающий ответ, если акт фрагментарен и отрывочен, не предусмотрен механизм его реализации, то о его эффективности не может быть и речи.

Чтобы обеспечить полноту регулирования, следует предусмотреть в проекте положения (если они не вытекают из действующего законодательства), без которых будущее регулирование не сможет быть достаточно эффективным. Это касается в первую очередь норм, предусматривающих исполнение будущих предписаний, механизм их действия, меры поощрения, а также и ответственности, юридические санкции. Без них правовое решение будет мертворожденным, превратится в простую декларацию.

4. Конкретность регулирования, борьба с декларативностью нормативных актов.

Эффективным и действенным инструментом преобразования жизни служит лишь тот акт, который точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, четко формулирует меры их обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры). Лозунговый стиль превращает закон в пустую декларацию, никого ни к чему не обязывающий призыв, дает возможность произвольно его толковать и применять. Между тем декларативные термины и выражения, положения чисто социологического плана нередко встречаются в недавно принятых нормативных актах регионов. Часто еще используются такие термины, как «общественное благо», «доверенные лица народа» и т. п.

5. Использование апробированных, устоявшихся терминов и выражений, имеющих широкое хождение.

Неудачные фразы и обороты, мало распространенные термины ослабляют регулирующую роль права, авторитет и социальную ценность закона. Представляются неудачными, например, такие термины, как «сельскохозяйственный пал» (имеется в виду разведение огня), «сброс сточных вод на рельеф местности», использованные в Законе Республики Саха (Якутия) «Об административной ответственности за экологические правонарушения». Выражение «литературная и творческая деятельность» (ст. 26 Закона Республики Саха (Якутия) «О государственной службе») наводит на мысль, что занятие литературой — это не творческая деятельность.

6. Максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул.

Чрезмерно обширный, громоздкий текст, наличие ненужных деталей ограничивают возможности эффективного воздействия права на общественные отношения, затрудняют ориентирование в законодательстве, создание автоматизированных поисковых систем. Очевидно, что требование экономичности касается не законодательных идей, сути юридических предписаний, а их словесного оформления, не содержания, а формы права. Краткость в правотворчестве — это оптимальная экономичность изложения мысли законодателя при сохранении полноты ее содержания. Эти требования не должны влиять на объем информации, заложенной в нормативном акте.

Иногда при составлении того или иного литературного произведения намеренно допускают избыточность информации (повторение наиболее значимых мест, подчеркивание главных мыслей и т. д.) с тем, чтобы сделать текст более ясным и доходчивым. Для законодательного текста это излишне. В нем все важно, все значимо и требование его понятности должно выполняться не за счет повторений, а за счет точности юридических понятий и конструкций при лаконичности изложения мысли законодателя и оптимальной структуре акта.

Требование экономичности в законодательстве имеет и другой аспект — это минимум актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, его учета и систематизации.

Нынешний бум законотворчества приводит к тому, что наряду с крупными основополагающими нормативными актами готовятся и принимаются сравнительно мелкие, по узким вопросам. Тенденция мелкотемья нормативных актов приводит к существенному «затовариванию» законодательного «хозяйства», его громоздкости, дублированию одних и тех же норм, расхождениям, несогласованности и пробелам действующего регулирования в регионах. Борьба с «перепроизводством» нормативных актов, их укрупнение и объединение приобретают все более актуальное значение. Нужны единые по целям и содержанию крупные акты, входящие в качестве составных частей, блоков в единую, внутренне согласованную систему законодательства.

7. Системное построение права, т. е. цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей правовой системы, логическая последовательность изложения мысли законодателя.

Этот принцип предполагает гармоничное согласование всех норм актов, входящих в качестве составных частей в общую систему права и выполняющих в ней взаимодополняемые функции (в частности, регулятивных и охранительных предписаний). Сюда входят и установление правильного соотношения между действующими и вновь принимаемыми актами, и четкая взаимосвязь общих и специальных норм, актов высшей и низшей юридической силы и т. д.

Новый акт должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими нормативными решениями, исключать противоречия и повторения. Если предусматривается иное регулирование по сравнению с действующим, то в него должны быть внесены соответствующие коррективы: отмена противоречащих новому акту старых актов и их частей, внесение в них соответствующих изменений (см. об этом подробнее § 4). Издание новых норм без учета предшествующего законодательства недопустимо.

8. Унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний.

Этот принцип предполагает использование одинаковых реквизитов актов, стереотипной структуры, единых терминологии, юридических конструкций и формулировок, унифицированного языка. Унифицированность, стандартизированность юридических формул, способов их изложения и построения — необходимое качество законодательства, непосредственно исходящее из такого свойства права, как его формальная определенность, а также из необходимости точности и четкости изложения мысли законодателя. Разнобой реквизитов и рубрик нормативных актов, отсутствие их стереотипной структуры, единого стиля изложения, несовпадение в разных актах нумерации статей, пунктов и их подразделений, формул отмены и изменения актов и их частей затрудняют использование законодательства. Так, в ст. 95 Устава Челябинской области говорится о возбуждении в установленном порядке отзыва депутата областного Совета и о возбуждении в установленном порядке процедуры отзыва главы областной администрации. Как видно, во второй части данного предписания присутствует слово «процедура», что явно противоречит требованию унификации нормативных предписаний. В современных условиях, когда появились возможности автоматизированной обработки нормативных актов, унификация их формы становится еще более актуальной.

Для правотворчества субъектов Российской Федерации требование унификации юридической формы приобретает особое значение. Ведь законодательство каждого из них является органической частью общего правового пространства Российского государства. Уместно, в частности, во избежание неоправданного разнобоя активно использовать при подготовке проектов способы изложения нормативных предписаний, стиль и терминологию федеральных законодательных актов, и в первую очередь Конституции Российской Федерации.

Точное и неуклонное следование всем приведенным принципам в их совокупности может характеризовать нормативный акт как совершенный с технической точки зрения и свидетельствовать о высокой юридической культуре его подготовки и оформления. Отсутствие какого-то из них или чрезмерное увлечение одним требованием за счет другого (например, стремление к краткости изложения за счет его полноты) — это свидетельство технического несовершенства акта

§ 2. Структура нормативного акта

Официальный характер выражения государственной воли в законе, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления закона в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т. д.), четко определенных структурных частей.

Внешние формальные реквизиты нормативного акта.

Эти обязательные элементы нормативного акта, свидетельствующие о его официальном характере, юридической силе, показывают, какой правотворческий орган и когда принял данный акт, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие. К формальным реквизитам нормативных актов, принимаемых правотворческими органами субъектов Российской Федерации, относятся: наименование вида акта (Указ Президента Республики Мордовия, постановление Правительства города Москва и т. п.), указание места и даты принятия. В конституциях и законах республик в составе Российской Федерации, уставах и законах иных субъектов Федерации не указывается орган, их принявший, поскольку презюмируется, что такие акты являются формой непосредственного олицетворения народовластия. Среди формальных реквизитов должна быть также подпись должностного лица, имеющего по закону право подписывать соответствующие акты.

Нужно ли снабжать нормативные акты порядковым номером их издания? Думается, что такая мера, используемая во многих зарубежных странах, вполне оправданна. Актами с номерами удобнее пользоваться, отыскивать их в официальных изданиях и сборниках законодательства.

Заголовок нормативного акта также является внешним формальным реквизитом и составной частью поискового образа документа. Заголовок обозначает предмет регулирования акта, во многом определяет сферу его действия, выбор необходимого нормативного материала, является начальным этапом ознакомления с содержанием правового акта, важным инструментом учета и систематизации законодательства.

Заголовок в принципе не носит и не должен носить нормативного характера, однако он имеет определенное ориентирующее значение для отыскания, учета и систематизации юридических предписаний. А иногда он оказывает неоценимую услугу и для правильного толкования отдельных неясных положений, так как обычно довольно четко обозначает сферу действия соответствующего акта.

В истории законодательства известны различные способы формулирования заголовков. Иногда законы назывались по органам, их издавшим (магистраты в Древнем Риме), по именам их создателей (законы Хаммурапи, Солона и т. д.). В США законы иногда называют по имени лиц, предложивших проект закона (закон Шермана, Клейтона, Тафта-Хартли). Однако чаще всего (а в нашей стране исключительно) заголовки обозначают предмет регулирования акта, его содержание, что наиболее удобно для пользования актом, его нахождения, ссылок на него.

В принципе все нормативные акты должны иметь заголовки, это является незыблемым правилом правотворчества. Нецелесообразно обозначать законы теми или иными номерами или другими способами кроме указания на предмет их регулирования.

Заголовок должен точно, четко и правильно отражать предмет акта с тем расчетом, чтобы исполнители могли по названию акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать. Заголовок должен быть максимально информационно насыщен, содержать главные понятия нормативного акта, так как по заголовку в первую очередь осуществляется информационный поиск. Неточность, многословие заголовка, недостаточность отражения в нем предмета акта способны привести к неясностям и ошибкам на практике. Тщательное редактирование заголовков, устранение лишних слов, неудачных терминов и выражений — необходимые условия высокого качества проекта.

Преамбула нормативного акта.

Введение (преамбула) — самостоятельная органическая часть акта, служащая важным дополнением к его основной, нормативной части. Она не разделена на отдельные статьи и, определяя цели и задачи издания акта, характеризуя социально-политическую обстановку, которая побудила его издать, объединяет все предписания акта единой идеей, общей политической и правовой основой, целевой направленностью.

Преамбула помогает полнее и глубже понять социально-политическое значение и необходимость издаваемых актов, заостряет внимание на актуальных вопросах правового регулирования, мобилизует исполнителей на неуклонное осуществление сформулированных в ней предписаний. Поэтому представляется целесообразным чаще снабжать ею нормативные, и в первую очередь законодательные, акты, особенно в тех случаях, когда акт касается широкого круга субъектов права, имеет наиболее важное, принципиальное значение для соответствующего региона. Особенно важна преамбула в актах, непосредственно обращенных к гражданам, общественным объединениям, широкому кругу предприятий, фирм, кооперативов. Вполне закономерно, что практически во всех конституциях республик, уставах иных субъектов Федерации, а также в значительном числе иных законодательных актов регионов имеется развернутая преамбула.

В преамбуле не должны помещаться самостоятельные нормативные предписания. Они служат для правильного и глубокого понимания целей и социального значения нормативного акта, но не для непосредственного его применения к конкретным случаям. Не должно быть в преамбуле и общих, мало к чему обязывающих требований о совершенствовании работы, усилении требовательности к исполнителям, повышении ответственности за выполнение намеченных актом мер. Нецелесообразно также, чтобы во вступительной части упоминались другие акты, подлежащие отмене или изменению в связи с изданием данного акта. Требование не помещать в преамбуле нормативные положения относится также к легальным дефинициям, формулировкам о предмете регулирования нормативного акта, положениям о том, каких отношений он касается, которые, как известно, являются своеобразным видом нормативных предписаний. Правило об отсутствии в преамбуле нормативных предписаний подтверждается и тем, что она обычно не является объектом поиска в автоматизированных системах по законодательству.

Между тем практика помещения в преамбуле нормативных предписаний довольно широко распространена в правотворческой деятельности регионов. Так, в преамбуле Закона о языках народов Республики Татарстан указывается, что в Республике Татарстан недопустимы вражда и пренебрежение к любому языку, запрещается любая дискриминация по языковому принципу, включая запреты и ограничения по профессиям. В преамбуле Закона о языках в Тувинской АССР говорится о праве гражданина на свободный выбор языка общения. Очевидно, что эти положения имеют четко выраженный нормативный характер и их лучше было бы поместить в основной текст законов в качестве отдельных статей.

В преамбуле Устава Пермской области говорится о признании и гарантированности всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и другими международно-правовыми актами, признанными Российской Федерацией. А в преамбуле Устава Ленинградской области приводятся некоторые принципиальные положения из Конституции Российской Федерации. Таким положениям, как представляется, не место в преамбуле закона.

Означает ли все сказанное, что преамбула нормативного акта вообще не имеет никакого регулирующего значения, а содержит лишь разъяснительные положения? Думается, что нет. Устанавливая цели и задачи, которые стоят перед законом, преамбула официально констатирует эти положения, провозглашает их от имени государственной власти и тем самым обязывает исполнителей иметь их всегда в виду при правоприменении. Изложенные в преамбуле мотивы пронизывают собой содержание установленных норм и должны всегда учитываться при их применении.

Таким образом, положения преамбулы имеют определенное нормативно-регулирующее значение, воздействуя на общественные отношения не прямо, а посредством предписаний, сформулированных в статьях (пунктах) нормативного акта. Такие положения входят во внутреннюю ткань правового регулирования, представляют собой неотъемлемый, внутренне присущий ему элемент, его составную часть. Нормативно-регулирующий характер преамбулы проявляется в том, что ее положения являются мерилом толкования и применения соответствующих актов в целом и отдельных их предписаний. Большое значение имеет преамбула также при решении дел на основе аналогии права.

Рубрикация нормативного акта.

Если акт представляет собой объемный и сложный по своему построению документ, он обычно делится на части, разделы, главы, подразделы и т. д. Внутренняя рубрикация нормативных актов опирается на материальные основания — деление регулируемых правом общественных отношений на определенные сферы в зависимости от их характера и содержания и отражает (во всяком случае должна отражать) внутреннюю структуру соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства, правового института. Чем ближе структура нормативного акта к системе законодательства, тем удачнее она, тем эффективнее служит делу упорядочения общественных отношений в регионе.

Как и заголовок, структура закона является источником информации о его содержании. Разделение на рубрики, их наименования помогают глубже уяснять нормативные предписания, определять связи между ними. Рубрикация упрощает пользование актом, его систематизацию, производство ссылок, помогает быстро ориентироваться в нормативном материале, улучшает внутреннее построение акта.

Довольно пестрая картина рубрик законодательных актов наблюдается в зарубежных государствах. В числе рубрик называются параграфы, главы, разделы, титулы, книги, причем для крупных актов используется двухступенчатое и даже трехступенчатое деление — например, разделение акта на части (титулы, книги), которые делятся на разделы, а они в свою очередь — на главы (параграфы).

Практика использования рубрик в российском законе — как в федеральном, так и в региональном — в принципе не устоялась и во многом противоречива. Обычно принимаемые законы при одноступенчатой их структуре делятся на главы, а иногда на разделы. Подразделения некоторых законов и иных нормативных актов не имеют наименований «глава», «раздел», а лишь снабжаются заголовками и римскими цифрами. Таков, например, Закон «О контрольном комитете Верховного Совета Республики Саха (Якутия)». Подобные технические недоработки в определенной степени снижают уровень юридической культуры принимаемых актов. Следует упорядочить употребление рубрик нормативных актов.

В практике правотворчества российских регионов встречаются, хотя и не так часто, акты, имеющие многоуровневые подразделения. Обычно они делятся на разделы, а разделы в свою очередь — на главы. Это имеет место при принятии конституций республик в составе Российской Федерации. Ряд конституций республик делится лишь на главы (Бурятия, Дагестан). Однако в большинстве республик конституции имеют двойную систему рубрик — они делятся на разделы, а разделы — на главы (Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Северная Осетия — Алания и др.). Подобная рубрикация вполне оправдана для таких социально значимых и крупных по объему актов, какими являются республиканские конституции.

В некоторых конституциях республик имеется тройная система рубрикации. Так, в Конституции Республики Ингушетия входящие в разделы главы делятся на самостоятельные подразделения, имеющие предметные заголовки без нумерации. В Конституции Республики Башкортостан также имеется тройная рубрикация. Представляется, что такая практика имеет ряд преимуществ — она помогает быстро находить необходимые нормы, успешно их толковать и систематизировать, способствует четкости и легкой обозримости актов.

Лишь один закон конституционного характера — Степное Уложение Калмыкии не имеет внутреннего деления и представляет собой единый текст, разделяемый лишь на статьи. Между тем это достаточно обширный документ, состоящий из 44 статей и 6 пунктов заключительных и переходных положений, которыми регулируются разнообразные и четко отделимые друг от друга комплексы отношений. При этом многие статьи Уложения весьма значительны по объему и распадаются на многие самостоятельные части (см. ст. 26, 28, 29, 30 и др.). Поэтому едва ли можно признать такую структуру удачной.

Рубрикация уставов у субъектов Российской Федерации также достаточно разнообразна. Многие уставы делятся только на главы, другие — на разделы и главы.

Имеется двойная нумерация и в ряде обычных законов, принимаемых в регионах. Так, Закон Республики Саха (Якутия) «О нотариате» делится на разделы, а разделы — на главы. Для четкости и легкой обозримости нормативных актов, облегчения их использования предпочтительна двойная рубрикация регулирующих обширные сферы отношений и значительных по объему нормативных актов.

Для упорядочения и унификации употребления рубрик в нормативных актах уместно ввести следующие основные подразделения по восходящим ступеням: статья (пункт), глава, раздел (подраздел), часть. Более высшую ступень деления возможно употреблять лишь тогда, когда использована низшая. Например, не следует употреблять рубрику «раздел», если в акте нет глав, если же в нем нет глав и объединяющих их разделов, то не стоит использовать рубрику «часть».

При наличии рубрик в нормативном акте представляется необходимым для упрощения ориентировки в нем формулировать заголовки соответствующих глав, разделов, частей. К ним должны быть предъявлены те же требования, что и к заголовку всего акта. Целесообразно также, чтобы все рубрики нормативного акта соответствующим образом нумеровались, причем цифровые обозначения каждой ступени рубрикации были различными (например, часть может нумероваться римскими цифрами, раздел — арабскими, набранными жирным, курсивом, глава — арабскими, набранными полужирным, курсивом или со скобкой). Установление такого правила облегчило бы ссылки на отдельные части нормативного акта, внесло бы в его структуру необходимые точность и единообразие.

Важно добиваться достаточной четкости, логической связи и предметной определенности при распределении нормативного материала по отдельным рубрикам. Едва ли целесообразно, например, помещать в конституции нормы, определяющие основные права и обязанности человека и гражданина, в нескольких самостоятельных главах, как это делается в конституциях некоторых республик (Башкортостан, Татарстан, Тыва). Едва ли оправдано помещение в Конституции Республики Тыва наряду с разделом о правах личности также главы об основах социальной защиты граждан. Ведь практически предмет регулирования этих глав один и тот же.

При подготовке и принятии любого нормативного акта законодатель всегда стремится к тому, чтобы наиболее общие принципиальные моменты регулирования, нормы, имеющие отношение ко всем сторонам и аспектам рассматриваемого вопроса и подлежащие учету при применении конкретных норм, поместить в начале акта, в числе его первых положений. Так формируется первая часть акта, которая обычно называется «общие положения», «основные принципы», «общие предписания» и т. п. Во многих наиболее значительных кодификационных актах (обычно это кодексы) она традиционно называется «общая часть» (в отличие от «особенной части»). При многозвенной структуре акта такие общие положения могут быть в каждой его крупной рубрике.

Формулирование общих положений обеспечивает разумную компактность, краткость изложения нормативного материала, ликвидирует неоправданные повторения, а также, что самое главное, обеспечивает взаимосвязь помещенных в нормативный акт предписаний между собой, их логически увязанное системное расположение. Наличие тщательно разработанных и удачно сформулированных общих положений способствует стройности и логической последовательности изложения, помогает исполнителю быстро определять предмет, цель и сферу действия акта.

Общие положения нормативного акта приобретают в современных условиях еще большее значение. Все увеличивающийся массив нормативных актов в стране с неизбежностью требует усиления внимания к совместимости актов, их взаимоувязке и координации. И в этом отношении неоценимую пользу приносят опять же общие положения, в которых формулируются принципиальные предписания во многих случаях не только для данного акта, но и для всех норм соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства, правового института.

В последнее время законодатель все больше использует так называемые нетипичные формы изложения нормативных предписаний: схемы, таблицы, карты, чертежи и т. д. Наиболее часто они помещаются в ведомственных актах, много их в президентских, правительственных решениях, актах глав администраций. Используются они, хотя и в меньшей степени, в законах, в том числе и в недавно принятых. При этом такого рода предписания помещаются обычно не в приложениях, что было характерно для прошлых лет, а непосредственно в основном тексте акта. Думается, что это целесообразно, так как при этом внимание исполнителей не распыляется и, главное, придается равноценность таких предписаний по сравнению с другими.

Статья (пункт) — основная структурная единица нормативного акта.

В российском правотворчестве отсутствует практика оформления нормативного акта сплошным текстом. Он традиционно делится на статьи (пункты), представляющие собой его основные ячейки, клеточки. Такое деление четко обозначает одно правовое предписание или гнездо тесно связанных между собой предписаний, облегчает толкование и применение акта, производство ссылок на отдельные его части, учет законодательства, составление разного рода собраний нормативных актов.

Особое положение закона в общей системе нормативных актов определяет то обстоятельство, что он делится на статьи, в то время как другие нормативные акты — на пункты. Такое различие имеет не только чисто техническое значение. Законодатель исходит из того, что акты, которые должны делиться на статьи, в своей основе наиболее стабильны и касаются более важных вопросов, в то время как акты, состоящие из пунктов, носят более оперативный характер, чаще подвержены изменениям, регулируют менее значимые отношения.

В статье (пункте) формулируется главное в нормативном акте — юридические нормы, т. е. государственно-властные веления, обязательные для исполнения предписания. Представляется в принципе неудачным, когда непосредственно в статьях (пунктах) акта законодатель формулирует призывы и пожелания, мотивы и цели издания тех или иных норм, отмечает неудовлетворительное положение дел по тому или иному вопросу, приводит примеры неправильной практики, объясняет ее причины. Место таких положений обычно в преамбуле нормативного акта.

Заголовки статей улучшают структуру закона, облегчают нахождение нужных норм, их толкование и сопоставление друг с другом, помогают эффективной пропаганде права. Кроме того, необходимость дать наименование статьи дисциплинирует составителя проекта, побуждая его включать в статью нормативные положения только по одному вопросу, не распылять материал, четко и логично его располагать. Отсутствие заголовков статей — значительный недостаток техники составления законопроекта, который, к сожалению, еще встречается в современной законотворческой практике субъектов Российской Федерации.

Как известно, во всех конституциях республик заголовки статей отсутствуют. Это связано в первую очередь с тем, что и в Конституции Российской Федерации заголовков, к сожалению, также нет. Несколько иное положение в уставах, принимаемых иными субъектами Федерации. В уставах ряда областей и краев заголовки статей имеются (см., например, уставы Иркутской, Свердловской областей. Краснодарского края). К сожалению, в уставах большинства субъектов Федерации таких заголовков нет.

Отсутствует единообразная практика формулирования заголовков статей и в обычных законах. В целом такой разнобой оформления законов характерен для большинства субъектов Федерации. Представляется, что формулирование заголовков статей закона должно быть непременным правилом, которое следовало бы нормативно установить.

Каждая статья (пункт) нормативного акта представляет собой нечто внутренне единое, цельное и выражает законченную мысль в ее полном объеме. Поэтому неоправданно наличие в одной статье (пункте) норм, которые не имеют прямой и непосредственной связи друг с другом и без ущерба для их содержания могут быть сформулированы в разных подразделениях акта. Искусственное уменьшение числа статей (пунктов) в нормативных актах за счет помещения разнородных норм в одном месте создает их громоздкость, порождает трудности для применения и толкования. Кроме того, нарушается основной признак построения отдельной статьи (пункта) — тесная связь и неразрывное единство правовых норм, помещенных в ней. Такой способ неудобен и с точки зрения систематизации законодательства, так как статью (пункт), содержащую несколько разнородных норм, нужно будет помещать в разных разделах или частях систематических сборников в зависимости от содержания и характера каждой нормы. Лучше вдвое большее число статей, писал в свое время известный юрист М. А. Чельцов-Бебутов, лишь бы каждая имела свое индивидуальное лицо, относясь к определенным действиям. (См.: Чельцов-Бебутов М. А. Революционная законность и упрощение уголовного права // Вестник советской юстиции. 1928, №13, с. 372.)

Когда две или несколько норм тесно связаны между собой, взаимно дополняют и обусловливают друг друга и лишь в своей совокупности дают ответ на определенный вопрос, когда одна норма не может быть понята полностью без другой, вполне возможно для удобства пользования и применения помещать их в одной статье (пункте), которая становится как бы гнездом тесно связанных отдельных нормативных предписаний, выступает внешней формой выражения и закрепления первичной их группировки, показателем системности права. Несколько норм (предписаний) в одной статье (пункте) допустимы тогда, когда они при тесной логической связи между собой дополняют и обусловливают друг друга, идут от общего к частному, когда последующие положения уточняют и развивают предыдущие. Статья (пункт) должна быть законченным нормативным положением с самостоятельной и четко выраженной темой, единым содержанием.

Изложение статьи (пункта), содержащей несколько норм, сплошным текстом в принципе нецелесообразно. Обычно каждая норма, которая может применяться отдельно и независимо от других, составляет абзац статьи (пункта). Именно такое четкое построение мы видим в подавляющем большинстве недавно принятых нормативных актов. При этом сама форма статьи (пункта) облегчает выделение каждого предписания.

В последнее время наметилась не совсем оправданная практика формулирования довольно громоздких, значительных по объему статей (пунктов), которые распадаются на ряд частей, содержащих в свою очередь несколько абзацев. Так, ст. 2 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» делится на 10 частей, причем многие из них имеют несколько абзацев. В Сборнике законов и нормативных правовых актов Челябинской области эта статья занимает три страницы и практически могла бы быть сформулирована как отдельная глава Закона. Точно так же в ст. 16 Временного положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области, которая касается составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, имеется 7 частей, причем некоторые части также делятся на отдельные абзацы. Видимо, было бы более целесообразно сформулировать статьи, посвященные отдельно составлению, а также рассмотрению и утверждению бюджетов.

Думается, что такая громоздкость и многоступенчатая градация неоправданны. Объясняется это в первую очередь стремлением сократить число статей (пунктов), сделать нормативный акт более компактным. Но такое стремление к краткости, чисто искусственное уменьшение числа статей (пунктов) чревато довольно значительными издержками. В таком громоздком и утяжеленном материале трудно ориентироваться. Кроме того, довольно неудобно ссылаться на отдельные положения акта при такой многоступенчатой структуре его первичных компонентов (статья, часть, абзац). Но главное — в результате такой практики в одну и ту же статью (пункт) зачастую попадают нормативные положения разного порядка, прямо не связанные друг с другом. Пусть статей (пунктов) в нормативном акте будет больше, но каждая из них будет посвящена одной теме, иметь четко очерченные границы. Такая практика обеспечит большую доступность нормативных положений для понимания и применения, удобства при ссылках, а кроме того, будет дисциплинировать составителей проекта.

В правотворчестве и правоприменении, в научной и публицистической деятельности часто возникает необходимость сослаться на тот или иной абзац (часть) статьи (пункта). Это сделать легче, если части пронумерованы. Если же такой нумерации нет, могут возникнуть серьезные трудности. Ссылка на всю статью (пункт) будет неточна, так как в ней имеются и другие нормы. Ссылка же на отдельный абзац формально не совсем удобна, поскольку никакого внешнего разделения статьи (пункта) на части нет. Обычно суды и другие правоприменительные органы в своих актах именуют отдельные абзацы статьи (пункта) частями в зависимости от места их расположения в статье (пункте) (например, ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 8 и т. д.), хотя формальных оснований для этого нет. Те же неудобства возникают и в правотворчестве, когда необходимо дать ссылку на определенный абзац статьи (пункта), признать его утратившим силу, внести изменения, ввести в статью (пункт) дополнительный абзац. Поэтому желательно в случаях, когда в статье (пункте) нормативного акта отдельные абзацы представляют собой самостоятельные для применения нормы, производить официальное ее разделение на части путем нумерации абзацев арабскими цифрами с точкой. Это дает формальные основания для деления сложных статей (пунктов) на части, улучшает и упрощает их структуру, облегчает толкование нормативных предписаний, ссылки на них. Нумерация абзацев статей (пунктов) также важна в связи с необходимостью создания компьютерных систем учета законодательства и автоматизации выдачи справок по запросам.

Правотворческая практика субъектов Российской Федерации довольно противоречива в этом отношении. Конституции ряда республик (Кабардино-Балкария, Северная Осетия — Алания, Удмуртская) такую нумерацию абзацев статей содержат, однако в большинстве республик она, к сожалению, отсутствует. В Конституции Республики Бурятия в некоторых статьях отдельные их части нумеруются, в других же — нет, что явно нарушает структурное единство этого важного акта.

Что касается нумерации частей статей уставов краев и областей, то в большинстве из них она имеется, в то же время в некоторых из них такая нумерация отсутствует (Ставропольский край, Курганская, Псковская области).

Нумерация частей статей встречается и в некоторых обычных законах, принятых в регионах России, однако, к сожалению, не так часто.

Кроме того, ныне наметилась, как представляется, не совсем удачная практика. Во-первых, есть законы, где нумеруются абзацы не всех статей, а лишь некоторых. Так сформулированы, например, статьи Конституции Республики Кабардино-Балкария. Большинство статей Закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области» содержит нумерацию частей, а в ст. 20 такой нумерации нет, хотя она состоит из 6 отдельных абзацев.

Такая практика создает неоправданную громоздкость статей, дезориентирует исполнителей, создает дополнительные неудобства при ссылках на отдельные абзацы частей статьи. Вот как можно было бы примерно представить такую ссылку: «абз. 2 ч. 3 ст. 5». Такие громоздкие и неудобные конструкции не соответствуют принципам законодательной техники. Они нарушают внутреннюю логическую структуру статьи, четкое распределение ее на части. Если статья (пункт) распадается на абзацы, то желательно каждому абзацу придавать статус части статьи (пункта) и соответствующим образом его нумеровать.

Отдельным структурным элементом статьи (пункта) может быть примечание к ней. Широкое использование примечаний в правотворческой деятельности не оправдывает себя. Они загромождают и запутывают законодательство, ухудшают структуру нормативных актов, рассеивают внимание исполнителей, затрудняют цитирование норм права, создают видимость неравноценности сформулированных в примечании нормативных положений. Поэтому естественно, что в нормативных актах последних лет примечания встречаются очень редко, причем обычно в ведомственных и правительственных актах. В законах же примечаний практически нет.

Основную массу примечаний, которые имеются в действующих нормативных актах, более предпочтительно было бы сформулировать в качестве самостоятельных статей (пунктов) или включить непосредственно в текст той статьи (пункта), к которой относится примечание. И в будущем представляется целесообразным избегать употребления примечаний. Особенно недопустимо, когда к статье (пункту) дается несколько примечаний.

Кроме примечаний в нормативном тексте встречается и такой прием изложения правотворческой мысли, как подстрочные примечания. Известно положение, что в нормативном акте все важно, одинаково значительно. А помещение того или иного законодательного правила в подстрочнике явно говорит о его неравноценном, каком-то дополнительном значении. Поэтому такой прием представляется явно неудачным, не способствующим оптимизации правового регулирования и должен быть исключен из практики правотворчества. Он создает впечатление о явной неравноценности отдельных положений нормативного текста, усложняет структуру акта, утяжеляет изложение. Помещение подстрочных примечаний возможно лишь в процессе систематизации законодательства, подготовке разного рода сборников нормативных актов, когда нужно дать определенные комментарии к тексту.

К сожалению, помещение в законе подстрочных примечаний встречается и ныне. Имеется оно, например, в Законе «О свободе собраний, демонстраций и других публичных мероприятий в Республике Башкортостан». В сноске к этому Закону дается сокращенное наименование выражения «собрания, демонстрации и другие публичные мероприятия». Более целесообразно было бы дать такое сокращенное наименование в скобках после первого упоминания соответствующего выражения в тексте Закона.

Нумерация статей и других подразделений нормативного акта.

Она для удобства пользования и ссылок обычно бывает сквозной для всего акта. Представляется недопустимым отдельно нумеровать статьи (пункты) каждого раздела (главы) акта. Арабские цифры для нумерации более удобны, чем римские, особенно если количество статей (пунктов) велико.

Не менее важна также нумерация глав, разделов и других подразделений нормативного акта. Без нее труднее пользоваться актами, ссылаться на них. Нумерация каждой рубрики также обычно бывает сквозной. Нецелесообразна, например, отдельная нумерация глав каждого раздела. Различные подразделения рубрикации (глава, раздел, часть) желательно нумеровать различными символами (например, арабскими и римскими цифрами, буквами).

Следует ли время от времени менять всю нумерацию нормативного акта, учитывая все произведенные дополнения и исключения его статей (пунктов)? Представляется, что нет, хотя в ряде стран (например, в Румынии) такая практика имеет место. Нумерация должна быть стабильной. С определенным номером статьи (особенно в кодексах) лица, которые с ней часто сталкиваются, обычно связывают представления о ее содержании. Кроме того, такие изменения нумерации пришлось бы проводить довольно часто, так как вновь и вновь накапливались бы новеллы и отмененные положения. Это затруднило бы поиски необходимых статей (пунктов), создало путаницу в применении права и при обобщении практики. Кроме того, при изменении нумерации нужно менять и все ссылки, а это, как известно, сложная работа.

Потребности дальнейшего упорядочения и унификации формы юридических актов, автоматизации их учета и поиска требуют перехода в будущем на единую десятичную нумерацию всех рубрик и частей нормативного акта. Такая единая нумерация способна охватить все уровни структуры акта. Каждая статья (пункт) и даже отдельные ее части (абзацы) могут обозначаться серией цифр, которые отразят номера и соответствующего акта, и его раздела (главы), и статьи (пункта), и отдельных ее частей (абзацев).

В правотворчестве некоторых регионов России такая нумерация активно внедряется. Так, в Челябинской области пункты актов обычно делятся на отдельные части, причем в каждой части дается и номер пункта, к которому она относится, и номер самой части (например, 3.6, 5.2 и т. д.).

Десятичная система необычна для традиционного стиля нормативного акта, внешне выглядит как учетно-регистрационная. Однако она имеет ряд существенных преимуществ (четкость и единообразие обозначений, удобства машинной обработки, легкость внесения дополнений).

(Окончание в следующем номере)

Печатается с сокращениями по:
Проблемы правотворчества субъектов РФ.
Научно-методическое пособие.
Отв. Ред. А. С. Пиголкин.
— М.: Издательство НОРМА, 1998. — 272 с